Servis pro samosprávu

Obce vyjde splnění zákonných povinností levněji

Řada obcí v České republice v současnosti buď vůbec nesplňuje zákonnou povinnost zřídit a provozovat elektronickou úřední desku nebo ji nevede v souladu s platnou legislativou. V souvislosti s účinností nového správního řádu vyvstala řada otázek týkajících se této problematiky. Zeptali jsme se proto Roberta Sobotky z odboru informatiky Krajského úřadu kraje Vysočina, jak by měly obce při zřizování a provozování elektronických úředních desek správně postupovat a co všechno může nastat, když ji nebudou mít v pořádku.

Robert Sobotka se zabývá problematikou elektronické komunikace dlouhodobě, a to jak na úrovni národního práva, tak práva evropského. Od roku 2004 intenzivně spolupracuje s ministerstvy informatiky a vnitra na tvorbě metodik v oblasti elektronické komunikace. Je externím spolupracovníkem Výboru pro záležitosti Evropské unie Senátu PČR.

Kdy vznikla pro obce povinnost zřídit elektronickou úřední desku?

Mezi laickou i odbornou veřejností je o těchto věcech poměrně málo přesných informací. Řada obcí se dnes domnívá, že problematika dálkově přístupných úředních desek, tedy zjednodušeně řečeno elektronických úředních desek, vznikla až s novým správním řádem. Není to pravda. Je potřeba zdůraznit, že e-desky souvisí s jedním velmi obecným pojmem, a to je elektronická komunikace jako taková. Problém elektronické komunikace není specifikem pouze České republiky – řešil se i v ostatních zemích Evropské unie a EHP. Například v roce 1999 byla vydána směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/93/ES o zásadách společenství pro elektronické podpisy. Jedná se o velmi významný komunitární akt, který kodifikoval, že všechny členské státy Společenství byly povinny přibližně do poloviny roku 2001 implementovat do svého národního právního řádu takový stav, který umožní plnohodnotnou elektronickou komunikaci na úrovni všech orgánů veřejné správy.

Jak na tuto směrnici Česká republika zareagovala?

Česká republika musela vést negociační jednání s ohledem na tuto skutečnost a harmonizovat svůj právní řád se Společenstvím. Na směrnici bylo bezprostředně reagováno v roce 2000 zákonem o elektronickém podpisu, který poprvé zavedl povinnost elektronicky komunikovat. Tato povinnost byla o dva roky později vložena i do novely tehdejšího správního řádu. V této souvislosti však nelze opomenout ani zákon o svobodném přístupu k informacím, který již v roce 1999 nařídil zveřejňovat určité informace dálkovým přístupem.

Elektronickou komunikaci ale od 1. ledna 2006 řeší nový správní řád.

Problém byl totiž v tom, že ani jedna z uvedených norem neobsahovala žádnou sankci ani způsob řešení situace, kdy orgán veřejné správy nebo orgán veřejné moci tyto zákonné povinnosti nesplní. A u nás bohužel neexistuje taková právní kultura jako v některých jiných státech, kde jsou zákony dodržovány z principu, tedy i když v nich sankce definovány nejsou. V České republice se bohužel primárně spíše hledá způsob, jak zákony obcházet a v řadě případů  nemáme potřebnou míru úcty k právnímu státu. Z toho důvodu byl do nového správního řádu včleněn text týkající se elektronické komunikace – a konkrétně také elektronických úředních desek včetně příslušných opatření pro případy, kdyby ke splnění této povinnosti nedošlo.

Je pravda, že klasická úřední deska se musí zcela shodovat s úřední deskou elektronickou?

Podle stanoviska Ministerstva vnitra tvoří elektronická i kamenná deska jeden funkční a nedělitelný celek. Obdobně jako mince má rub a líc a nevyražením její jedné strany z ní učiníte minci neplatnou – nezveřejnění na jedné z těchto desek znamená, že daný právní úkon bude vždy postižen tzv. vadou publikace. Obsah dokumentů se tedy musí na obou deskách vždy zcela shodovat. Obce si mohou vést elektronickou úřední desku buď samy, tedy na vlastní technice, nebo mají zákonnou povinnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu o zabezpečení této služby s obcí s rozšířenou působností, do jejíhož správního obvodu patří.

Jakým způsobem jsou obce postihovány, pokud elektronickou úřední desku vůbec nemají nebo na ní nezveřejňují stejné dokumenty jako na kamenné desce?

Nejzákladnější postih je ten, že nezveřejněním na elektronické úřední desce může obec zatížit právní úkon vadou, přičemž v některých případech tato vada publikace může způsobit až neplatnost nebo neúčinnost právního úkonu anebo nedoručení dokumentu. Z toho vyplývá, že obec tak vlastně dává třetí osobě do rukou možnost úspěšně napadnout právní akt, který by jinak žádnou právní vadu neměl. Jaké konkrétní důsledky potom obec ponese závisí na tom, o jaký typ právního úkonu se jedná. Obce mají například povinnost zveřejňovat na úřední desce záměry majetkoprávních úkonů. Pokud by určitý záměr obec projednala bez jeho předchozího zveřejnění na elektronické úřední desce a následně schválila uzavření smlouvy, může vzniknout velmi vážný problém. Najde se například občan, který se bude cítit tímto rozhodnutím dotčený, protože nebyla při projednávání akceptována jeho nabídka. Může pak podat žalobu na to, že pro uzavření dané smlouvy nebyly splněny všechny zákonem stanovené podmínky. Je potom na obci, aby prokázala opak – a zde mohou nastat problémy. Pro každou obec je proto rozumnější povinnosti plnit, než riskovat soudní spor.

Kdo kontroluje, jestli obce správně vedou elektronickou úřední desku?

Plnění zákonných povinností, které mají obce vykonávat v přenesené působnosti nebo na ni navázané, kontrolují podle zákona o obcích krajské úřady, a to formou výkonu následného dozoru – podle kontrolního plánu by měly postupně přezkoumat elektronické úřední desky všech obcí. V okamžiku, kdy se krajský úřad dozví, že nějaká obec tuto povinnost neplní, měl by se touto skutečností zabývat takřka bezprostředně, tedy nad rámec plánu kontrol. Pokud obec ani v dodatečně stanovené lhůtě nesjedná nápravu, krajský úřad potom v přenesené působnosti musí rozhodnout o tom, že za danou obec bude vést e-desku obec s pověřeným obecním úřadem, do jehož správního obvodu daná obec patří.

Jaká je tedy finanční sankce pro obce, které zákonnou povinnost neplní?

Obec de facto platí třikrát. Za prvé škodu, která může vzniknout nezveřejněním určitého dokumentu na elektronické úřední desce – takové soudní procesy navíc mohou trvat léta a částky po celou dobou značně narůstají. Dále obec na základě rozhodnutí krajského úřadu přijde o část příspěvku na výkon státní správy. Třetím dopadem je úhrada nákladů řízení, které vznikly porušením právní povinnosti, a to příslušnému krajskému úřadu. Nový správní řád tedy neobsahuje přesné částky pokut, tak jak jsme na to zvyklí z jiných právních předpisů, ale obsahuje dopady, které obec stojí takové peníze, že samotné splnění zákonné povinnosti ji vyjde levněji.

V praxi mohou existovat obce, které nemají zřízenou elektronickou desku, protože jim na její provoz chybí finance.

Je pravda, že řada obcí v současné době nezvládá svoje finanční závazky a obcím samozřejmě v souvislosti s povinností elektronicky komunikovat náklady dále vzrostly. To co si dnes představují ministerstva je ideální stav, který v řadě obcí jistě nastane. Ostatním ale přinese více či méně problémů. Souvisí to s tím, že stát na začátku neřekl, že u nás vzniká tato a tato povinnost, nevyčíslil náklady s ní spojené a neposkytl obcím přiměřené finanční prostředky. Stát by si měl uvědomit, že obec není firma, která má vytvářet zisk. Ministerstvo vnitra sice navrhuje, aby v příštím roce dostaly obce do rozpočtu formou navýšení příspěvku na výkon státní správy 200 korun na měsíc navíc – a ty lze použít i na zabezpečení elektronické komunikace. Ze zkušeností ale víme, že to zdaleka není dostačující.

Musí být kamenná deska v obci řádně označená?

Toto je přímo nezbytná náležitost každé úřední desky. Nesmí vzniknout žádná pochybnost o tom, že se jedná o úřední desku. Pokud obec kamennou desku nemá žádným způsobem označenou, porušuje zákon a jsem přesvědčen o tom, že takovou desku nebude považovat za „úřední desku“ ani správní nebo občanskoprávní soud. 

Je obec povinna zveřejňovat na internetu informace o času vyvěšení a sejmutí jednotlivých dokumentů?

Občan musí mít z jakéhokoliv místa na světě přístup k úřední desce a musí se dozvědět, kdy bylo dané oznámení na desku vyvěšeno a kdy došlo k jeho sejmutí. V opačném případě by občan nemohl účinně realizovat svá ústavní práva. Pokud dokument obec skenuje, informace o času vyvěšení se pravděpodobně objevuje už přímo na daném dokumentu a není nutné jej uvádět ještě na jiném místě.

Jak je to s archívem dokumentů na internetu?

Pokud někdo zpochybní nějaký právní úkon, musí obec jednoznačně prokázat, že splnila všechny zákonné povinnosti, tedy například že vada publikace nenastala. Jestliže tedy obec nemá na internetu vytvořený archív dokumentů, nemá reálně jak prokázat, že dokument v danou chvíli skutečně na internetu zpřístupněn byl. Dnes se už můžeme setkat s tzv. ověřenými snímky webu, které provádějí za velmi rozumnou úplatu subjekty odlišné od dané obce. Ty náhodně snímkují internetové stránky obce a opatřují je časovým razítkem. Když potom skutečně dojde k nějakému soudnímu sporu, mohou tyto třetí subjekty skutečnost nejenom svědecky potvrdit, ale i určitým způsobem doložit. Zjednodušeně se dá říct, že pokud si obec takovou službu platí, je to jako kdyby si platila „pojistku“. Z té také ještě automaticky neplyne, že pojistná událost nastane.

Existují nějaká pravidla v souvislosti s formátem dokumentů na e-deskách?

Co se týká formátu dokumentů zveřejňovaných na elektronické úřední desce, je to opět na zvážení obce, jak bude investovat do svého zabezpečení, jestli chce být chráněná a vytvoří si tak prostor pro úspěch v případném sporu nebo jí to bude jedno. Dnes už existují formáty, ve kterých se dokumenty nedají dále editovat, a které by tedy obce měly využívat především. Při vyvěšování dokumentů na internet by ale obce měly určitě pamatovat také na to, že pro občana nesmí znamenat prohlížení dokumentu nějakou finanční zátěž spojenou například s nákupem speciálního programu sloužícího k přečtení daného formátu.

Můžou se na úředních deskách obcí objevovat reklamy?

Reklamy na úřední desce nemají co dělat a viset tam vůbec nesmí – to vyplývá ze samotné podstaty úřední desky. Obce mohou najít přibližný výčet činností, které musí zveřejňovat, v zákoně o svobodném přístupu k informacím. Dalším vodítkem pro obce je nařízení vlády č. 495/2004 Sb., kterým se provádí zákon o elektronickém podpisu. Pak ale existují desítky jiných právních předpisů stanovujících další dokumenty, které musí být zveřejňovány. V České republice existuje asi 200 správních agend, takže pokud by obec chtěla úplný seznam dokumentů, které mají na deskách viset, musela by takový výčet vytvářet důsledným projitím jedné agendy po druhé. V současnosti se Ministerstvo vnitra pokouší takový výčet vytvořit, ale není to jednoduché.

Co by se dalo zlepšit ve stávající legislativě v souvislosti s elektronickou komunikací orgánů veřejné správy?

Bylo by toho určitě mnoho. Za zásadní považuji tu skutečnost, že současné právní prostředí v České republice neumožňuje u orgánů veřejné správy hovořit o elektronických agendách v pravém slova smyslu. Na rozdíl například od sousedního Rakouska nemá česká veřejná správa dosud k dispozici „elektronický správní řád“, tedy jinak řečeno zákon, který by upravoval vedení správního řízení a správních agend výlučně elektronickou formou. Stále se upjatě držíme modelu „věcné“ a „místní“ příslušnosti z doby císařského Rakouska-Uherska.

Barbora Mertová

Rozhovor vyšel v časopise „Obec a Finance“, č. 4/2006, příloha Veřejná správa on-line