Servis pro obce kraje Vysočina

Nejprve je třeba zmínit obecná východiska pro úvahy o organizaci výkonu státní správy v území:

Výkon správních činností by měl být:

• účelný, efektivní a hospodárný,
• srozumitelný, jednoduchý, přehledný,
• kvalitní a profesionální, dobrou službou pro občany i právnické osoby,
• dlouhodobě stabilní, bez zbytečných a zbytečně prudkých změn.

Těmto podmínkám může z obecného hlediska při vhodné organizaci a dobrém legislativním řešení vyhovovat jak systém výkonu státní správy v území územními samosprávnými celky (obcemi a kraji – tzv. spojený model) v přenesené působnosti (působnost státu v daných případech přenesena na územní samosprávné celky), tak i systém výkonu státní správy v území státními orgány (státními správními úřady – tzv. oddělený model).

Stát musí mít možnost, resp. je oprávněn rozhodnout o tom, jakým organizačním způsobem bude státní správa vykonávána v území. Toto rozhodnutí by však mělo být vždy strategické nebo alespoň koncepční, předem důkladně diskutované, dlouhodobě stabilní.

Vývoj v oblasti reorganizace veřejné správy po „sametové“ revoluci

Reforma veřejné správy byla nastartována v roce 1990 a dosud nebyla ještě dokončena. V podstatě byly provedeny jen její první a druhá etapa (jde o věcné, účelové členění, nikoliv o oficiální terminologii – používají se různá dělení procesu tzv. reformy veřejné správy):

• r. 1990 - obnovení základní územní samosprávy – obcí,
• r. 2000 - vznik vyšších územních samosprávných celků – krajů, v návaznosti na to v r. 2001 – 2002 - přenesení kompetencí okresních úřadů na obce a kraje, zánik okresních úřadů k 31. 12. 2002.

V rámci koncepce reformy veřejné správy, která byla široce projednávána a poté také akceptována odbornou i nejširší veřejností, mělo dojít ještě k další, třetí etapě, a to k decentralizaci kompetencí ústředních orgánů státní správy (zejména ministerstev) a jejich související reforma (zeštíhlení). Tato etapa reformy vycházející z principu subsidiarity, tedy obecně uznávaného principu, který je mimo jiné jednou z určujících zásad i pro fungování orgánů a institucí Evropské unie a který je v mnoha podobách zapracován již i do právních řádů řady moderních států včetně České republiky (např. do správního řádu), dosud bohužel nebyla provedena.

Koncepce II. a III. etapy reformy veřejné správy

V druhé polovině devadesátých let byla Prof. Yvonne Strecková pověřena vládou České republiky vypracováním koncepce reformy veřejné správy. Byl vypracován návrh řešení založený na odděleném modelu výkonu veřejné správy. Tento však nebyl politicky přijat, po intenzivních jednáních byl model přepracován na model spojený.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky schválila 19. 5. 1999 dokument Návrh koncepce reformy veřejné správy a doporučila vládě připravit reformu vytvořením spojení státní správy a samosprávy v jednotnou veřejnou správu, a to na všech územních úrovních.

Základní charakteristiky možných modelů pro výkon státní správy v území

V podstatě existují tři základní modely výkonu státní správy v území. Vzájemně se velmi liší, a to jak z hlediska organizačního, tak z hlediska stability, rizika zneužití pro osobní, skupinové a politické cíle, protikorupční odolnosti, motivace pro chování veřejné správy jako dobré služby pro veřejnost a z dalších pohledů.

Pro fungování spojeného modelu veřejné správy, v jehož rámci je státní správa v území vykonávána územními samosprávnými celky (v přenesené působnosti státu), je rozhodující vůle parlamentu. Správa se řídí především zákony, podzákonné právní předpisy a metodické pokyny musejí být se zákony v souladu. Díky „politické barevnosti“ samosprávných orgánů na jednotlivých výkonných článcích je zaručena účinná automatická kontrola navrhovaných změn - vždy se najde některý z nich, který dokáže včas reagovat na každé navrhované problematické řešení, upozornit na rizika a připomínkovat záměr. Také se okamžitě najde subjekt, který upozorní na případný nesoulad podzákonného předpisu či metodiky se zákonem. Takový model je nejstabilnější, je nejméně náchylný proti unáhleným řešením nepodloženým fakty a výstupy z analýz (tedy i proti případným diletantským změnám) i proti osobnímu, skupinovému nebo politickému zneužívání. Jde o model nejvíce odolný i proti chybám. Pro každou podstatnou změnu je nutná změna zákona, je tedy třeba počítat s celým průběhem legislativního procesu a s důkladným projednáváním na úřednické i politické úrovni. Vzniká tak dostatek prostoru pro uplatňování různých hledisek a zájmů a pro hledání jejich žádoucí rovnováhy. Tento model je také objektivně nejlevnější a podporuje občanskou společnost, vnímání významu místní a regionální samosprávy ze strany veřejnosti. Motivace ke vstřícné, přátelské službě veřejnosti a k dodržování práva i zásad morálky je v takovém systému nejvyšší. Riziko zasahování samosprávných orgánů územních samosprávných celků do výkonu státní správy z jejich politické vůle je již nyní dostatečně eliminováno a lze jej jednoduchými a účinnými opatřeními i nadále omezovat. Tento model nejlépe odpovídá principu subsidiarity.

Oddělený model výkonu státní správy v území od výkonu územní (místní a regionální) samosprávy může mít dvě základní organizační formy – formu územních orgánů státní správy se všeobecnou působností (tedy s horizontálním základním řízením, jako byly dříve okresní úřady) a formu vertikálně řízených, resortně organizovaných orgánů státní správy, tedy „dekoncentrátů“ ministerstev (typická organizace např. pro finanční, resp. berní úřady).

Územní orgány státní správy se všeobecnou působností jsou v podstatě přijatelnou alternativou, při jejímž uplatnění lze dosáhnout přiměřených nákladů a dobrého výkonu správy. Jde o model, ve kterém lze podstatným způsobem naplňovat i princip subsidiarity. Výkon správy se rozhodujícím způsobem řídí podle vůle vlády jako celku, koordinační roli hraje obvykle jedno z nejvýznamnějších ministerstev (v případě České republiky to bylo a i v jiných zemích to logicky bývá ministerstvo vnitra). Stabilita výkonu správních činností je poněkud nižší než u modelu spojeného, nikoliv však o řád. Totéž je možné říci i o odolnosti proti případnému zneužití. Tento model však více vyjadřuje mocenské ambice státu, než je to v případě modelu spojeného. Protože nenarušuje princip jednotného výkonu správních činností (jednotného procesu), nemá zásadní nevýhody. Určitým negativem oproti spojenému modelu může být snížená míra dohledu veřejnosti (dohled jen nepřímý, zprostředkovaný přes celostátní úroveň) a obecně poněkud vyšší náklady na jeho fungování.

Model vertikálně řízených, resortně organizovaných orgánů státní správy je modelem značně nepřátelským vůči občanům a dalším „klientům“ a nese s sebou v podstatě jen samé nevýhody. Vhodný může být pouze pro takové „tvrdé“ správní agendy, které jsou značně specifické (není pro ně možné fungovat v jednotné procesní úpravě) a je pro ně charakteristický jejich mocenský charakter. Typickým a možná i jediným významnějším příkladem tohoto druhu je správa daní a poplatků (agenda našich finančních, obecněji raději použijme termín berních úřadů). Je třeba poznamenat, že resortně organizovaný model působí proti občanské společnosti a je do jisté míry popřením principu subsidiarity. Jeho charakter je vůči „klientům“ úřadu víceméně nepřátelský, silně vrchnostenský a není tedy vhodné jej používat tam, kde jde primárně o službu veřejnosti. Jak již bylo uvedeno, je vhodný pro takové agendy, které vyžadují ze své podstaty speciální postupy a zejména speciální procesně-právní úpravu odchylnou od úpravy obecné (např. od univerzálního správního řádu). Řešení tímto modelem je v důsledku nejdražší, mimo jiné proto, že nelze v případě jeho širšího nasazení slučovat a využívat drobné, dílčí rezervy kapacit (trvalé i nárazové) pro agendy jiné. Model je také značně nepružný v odezvě na výkyvy v poptávce po kapacitách, jak ukazují zkušenosti z jeho nasazení. Protože výkon dohledu nad správními činnostmi je v případě tohoto modelu většinou „daleko“ a „vysoko“, trpí tím často kvalita, profesionalita.

Pokud by byl model vertikálně řízených, resortně organizovaných orgánů státní správy rozšířen i mimo již zavedené oblasti státní správy (těmi jsou dnes zejména finanční, přesněji daňová správa, správa sociálního zabezpečení, správa vykonávaná katastrálními úřady a statistika, ale i hygienická služba, veterinární správa, obchodní inspekce, školská inspekce, inspekce životního prostředí, správa majetkových hodnot státu a další odvětví a obory), rozšíří se a pochopitelně i projeví mnohá rizika - riziko osobního, skupinového, politického využívání či dokonce zneužívání, riziko nestability (pohyb „od zdi ke zdi“), riziko pozdního odhalení fatálních dopadů chyb. Pochopitelně by se ve větší míře a silněji projevovaly resortismus, uzavřenost, sklony k nesdílení dat. Velmi nebezpečnými jsou tendence k odchylkám v procesně-právní úpravě a tendence k ad hoc vymezování územních obvodů bez ohledu na územně správní a územně samosprávné uspořádání státu. Rizikem je i snížený veřejný dohled, ten je u takového modelu jen nepřímý, zprostředkovaný přes politickou odpovědnost členů vlády a přes vládu a jednotlivé ústřední orgány a jejich interní (mnohdy komplikovanou) organizační strukturu. Potlačením principu subsidiarity dochází často k rozhodování bez znalosti místních podmínek.

Zásadním, nejzávažnějším problémem modelu vertikálně řízených, resortně organizovaných orgánů státní správy je přílišná koncentrace moci v rukou jedné osoby nebo úzké skupiny osob. Rozhodujícím faktorem pro fungování příslušného správního oboru nebo celého odvětví se v něm stává vůle ministra nebo pověřeného náměstka, příp. vysokého úředníka. Všichni úředníci v systému, kteří vykávají příslušnou agendu, jsou v bezprostředně podřízené a v podstatě existenčně závislé roli, ochotně, bez odporu tedy budou plnit pokyny, které mohou mít metodickou povahu nebo i povahu „doporučení“ individuálního vůči konkrétnímu řešenému případu, mohou být nalézáním práva nebo mohou i tento rámec přesahovat, mohou být i na hraně zákona nebo dokonce za ní. Jde o silně mocenské, velice snadné rozhodování, mnohdy o milionech klientů.

Přednosti a rizika spojeného modelu veřejné správy uváděné v souvislosti s Koncepcí

Při koncipování reformy veřejné správy byly uvedeny následující přednosti a rizika spojeného modelu.

Přednosti:

• veřejná správa blíže občanovi,
• celé území státu rovnoměrně pokryto veřejnou službou,
• úspornost a vyšší efektivita výkonu veřejné správy,
• vhodné organizační předpoklady pro minimalizaci nebezpečí duplicit mezi státní správou a samosprávou.

Rizika:

• nevytvoří se vhodné organizační předpoklady pro plnění odlišných funkcí státní správy a samosprávy,
• v případě převážení funkcí státní správy může dojít k narušení zájmů samosprávy,
• v případě převážení funkcí samosprávy vzniká nebezpečí potíží v aplikaci práva a v realizaci státní politiky.

Současné fungování spojeného modelu veřejné správy

Rizika spojeného modelu byla do značné míry eliminována. S fungováním stávajícího systému jsou velmi dobré zkušenosti. Toto tvrzení lze doložit mimo jiné obecně velmi příznivými výstupy z kontrolní činnosti.

Samosprávy na všech úrovních vybudovaly kvalitní prostorové, organizační, personální a materiální zabezpečení pro výkon veřejné služby (jisté potíže se objevují u obcí základního typu).

Výkon činností státní správy územními samosprávnými celky v přenesené působnosti je v podstatě stabilizován, pro klienta je vstřícný a dostupný. Kraje a obce dobře plní svá poslání.

V současné době dochází k postupnému navrhování (k úvahám) a v některých oblastech územní státní správy již i k faktickému odebírání správních agend územním samosprávným celkům, zejména obcím II. stupně. Objevují se silné snahy jednotlivých ministerstev o reorganizaci systému veřejné správy týkající se věcně jejich resortů. Tyto záměry nesou výrazné prvky centralizace a koncentrace.

Ministerstvy jsou již avizovány připravované zásadní změny v působnostech úřadů. Projevuje se tendence budovat správní úřady, které budou patřit přímo do organizační struktury jednotlivých ministerstev, a výrazně tak posilovat centralizaci státní moci. Novým prvkem je snaha zřizovat vedle současných ministerstev samostatné „super úřady“.

Základní územní obslužnost státní správy pro občana pak může začínat často až na úrovni rozsáhlých regionů, v územních obvodech odpovídajících krajům nebo dokonce jim ani neodpovídajícím. Přitom může být umožněn vznik různých detašovaných pracovišť s různou územní působností.

Jako příklady je možné zmínit již schválenou rozsáhlou reorganizaci výkonu státní správy týkající se resortu práce a sociálních věcí a opakované snahy resortu průmyslu a obchodu o změnu v oblasti správy živnostenského podnikání, podobné tendence jsou však patrné v některých dalších resortech.

Dopady probíhajících a navrhovaných změn

Realizací takových a podobných změn mohou vzniknout důsledky, které významným způsobem naruší stávající dobrou, prokazatelně osvědčenou funkci systému veřejné správy, výkon správy v území destabilizují, způsobí nemalé materiální škody, resp. přinesou nehospodárnost, vyvolají značné a zcela zbytečné nároky na výdaje veřejných rozpočtů a dopadnou velmi nepříjemným způsobem na občany a další „zákazníky“ veřejné správy. Principielně jde o ničím objektivním neodůvodněný posun od spojeného modelu veřejné správy k modelu vertikálně řízených, resortně organizovaných orgánů státní správy. Nastává plíživě, postupně, o to je však tento proces nebezpečnější. Probíhá totiž bez širší diskuze, bez komplexních a podrobných analýz, bez spolupráce jednotlivých resortů. (Příčinou tohoto jevu nepochybně je též skutečnost, že vláda v poslední době již není celistvým týmem, orchestrem, kde každý muzikant přispívá, jak nejlépe umí, k celkovému výkonu, nýbrž jen špatně sladěnou skupinou sólistů, individualistů, kde se každý muzikant snaží hrát jen to, co se líbí jemu, a ostatní se snaží přehlušit.)

Podívejme se na možné negativní dopady podrobněji:

Zásadní narušení principů reformy veřejné správy (principy subsidiarity, resp. decentralizace a dekoncentrace) těmito změnami je připravováno a probíhá přesto, že dosud nebylo zrušeno ani změněno rozhodnutí poslanecké sněmovny z 19. 5. 1999. Dokument Návrh koncepce reformy veřejné správy byl schválen na základě dlouhotrvající, podrobné a hluboké odborné i veřejné diskuse. Nyní dochází k jeho negaci bez toho, aby byly změny projednávány v souvislostech, bez toho, aby byla věnována patřičná pozornost jejich vlivu na systém a jeho funkci, na ekonomiku, na dostupnost a kvalitu veřejné správy. Dochází ke změnám bez podrobných analýz, z nichž by vyplývala jejich nezbytnost či alespoň jejich odůvodnění, bez řádného zhodnocení možných variant řešení a výběru varianty optimální. Dokonce dochází nebo má docházet k podstatným změnám těch činností (agend), u nichž není v dostupných oficiálních zdrojích identifikován žádný významný problém, žádné významné riziko. Jedinými důvody k jejich provedení jsou pak jen důvod politický (politický názor vyjádřený v prohlášení vlády) a zejména vůle ministra. Tato situace vede k úvahám o motivaci těch, kteří takové změny připravují. Jde o nezodpovědný přístup, diletantství, nebo dokonce o záměr? Není tou motivací snaha vytvořit další poptávku státu po nemovitostech, jejich vybavení, informačních sítích, software, snaha vytvořit příležitost pro velké státní zakázky a jejich zadávání? Není tou motivací snaha toho kterého ministra soustředit pro svoji funkci větší míru moci?

Vytváření státních resortních struktur pro výkon státní správy v území by nutně měl za následek postupný posun k nejednotnému výkonu státní správy. Systém veřejné správy by se tím značně znepřehlednil, ztrácel by srozumitelnost. Nový správní řád si činil ambici být univerzální, kodexovou úpravou, která měla sjednotit a do značné míry i sjednotila procesní pravidla pro výkon správních agend. Pokud však budeme nahrazovat horizontálně řízené územní orgány se všeobecnou působností vertikálně řízenými resortními úřady, nutně si praxe postupně vynutí větší množství odchylek pro tu kterou agendu a v dlouhodobějším horizontu naruší jednotnost procesní úpravy. Výkon veřejné správy se tak stane velkým trhem pro právníky (zejména advokáty), dojde k vyšší zátěži odvolacích orgánů a především správních soudů, poklesne míra předvídatelnosti a právní jistoty stran.

Oddělený model s vertikální, resortní organizací je v důsledku objektivně nejdražším ze všech možných modelů veřejné správy. Vede k nízké koordinaci, k velkým komplikacím v komunikaci mezi jednotlivými resorty a mezi jednotlivými úzce zaměřenými úřady v rámci téhož resortu, k zásadním omezením ve sdílení a společném využívání dat, ke vzájemné nekompatibilitě systémů. Nastat může i zásadní zhoršení dostupnosti služeb veřejné správy, správní obvody jednotlivých partikulárních úřadů začnou vykazovat územní neskladebnost (odůvodňovanou mnohdy nepoctivě různými zástupnými faktory, viz např. územní organizace České obchodní inspekce). Tím se komplikuje systém dopravní obslužnosti území a snižuje se jeho efektivnost. Pro klienty to pak přinese značné znepřehlednění, zhoršení jejich orientace ve vyřizování záležitostí, veřejná správa se v mnohých případech i ve své celkové podstatě vzdálí občanům České republiky. V některých případech by takové změny znamenaly dokonce převedení odvolacího orgánu až do Prahy.

Kromě toho, že bychom takovými změnami posílili byrokracii, dosáhli bychom i dalšího zvýšení nezaměstnanosti na venkově, zejména v obcích II. a III. typu. Nová pracovní místa by naopak vznikala spíše v centrech, kde nezaměstnanost není tak vysoká. Došlo by ke zmaření již uskutečněných, rozsáhlých investic obcí II. a III. typu (tedy zejména menších měst) do současného uspořádání, a to v oblasti nemovitého majetku (v případě změny zůstanou územním samosprávným celkům prázdné kanceláře, většinou pěkně vybudované) i movitého a nehmotného majetku (objekty jsou zpravidla také velmi dobře vybavené), jako jsou nábytek, prostředky informačních a komunikačních technologií (zejména jde o datové sítě a úložiště, ale i o SW licence a řadu HW prostředků). K největším škodám by došlo v personální oblasti. Ze systému veřejné správy při takovém procesu budou nutně v určité míře odcházet kvalifikovaní a zkušení zaměstnanci, do kterých veřejný sektor hodně investoval a kteří jsou základem dosavadního úspěšného výkonu správy. Naopak do systému budou vstupovat noví, v zásadě nepřipravení, nedostatečně kvalifikovaní a nezkušení zaměstnanci. V důsledku dojde k podstatnému poklesu kvality výkonu správních činností a na straně klientů veřejné správy (široké veřejnosti) i na straně zaměstnanců veřejného sektoru zůstane jen hořký pocit nedůvěry ve stát, veřejnou moc, veřejný sektor.

V neposlední řadě je objektivní pravdou, že mnohé strategie (např. eGovermnet) na svém začátku respektovaly stávající spojený model veřejné správy (systém datových schránek, systém registrů, technologická centra a datová úložiště, …) a bude zřejmě třeba vynaložit další finanční prostředky a energii či oddálit realizaci plánovaných kroků tak, aby bylo možné tyto vznikající a rozvíjející se systémy přizpůsobit změněné organizaci výkonu státní správy.

Závěr

Výše uvedené změny jsou ministerstvy předkládány v souvislosti s tvrzením Ministerstva financí, dle kterého nebude od roku 2015 možné financovat současný model veřejné správy v daném rozsahu. Je ovšem možné, že zmíněné tvrzení je jen využito k dlouhodobým snahám ministerstev oslabit kompetence územních samospráv, a to na všech stupních. Návrhy jsou předkládány, jak již bylo zmíněno, bez důkladné analýzy, použité údaje jsou většinou tendenční, neúplné, často jde o zkreslení, polopravdy až lži. Názor samospráv není brán v potaz, také personální, materiální a finanční dopady na samosprávy nejsou brány v úvahu. Často je neúplné nebo zcela chybí posouzení dopadů změny na státní rozpočet a územní rozpočty a na kvalitu výkonu správních činností.

Je však zřejmé, že půjde o citelné posílení státní byrokracie, odlidštění veřejné služby a popření dosavadních principů, které vykazují převážně pozitivní efekty. V současné době je v České republice vykazován jeden z největších podílů státní správy na výkonu veřejné moci (správy) v rámci Evropské unie. Zavedením výše uvedených opatření by se Česká republika zřejmě posunula na nelichotivé čelní místo.

Je jistě možné tvrdit, že veřejná správa může fungovat v modelu spojeném i rozděleném. Oba mají klady i zápory, spojený model veřejné správy však v desetiletém fungování v podmínkách České republiky prokázal své opodstatnění a životaschopnost, svoji úspěšnost. Je nevyvratitelné, že nejhorší možnou variantou je připustit prolínání obou modelů na různých správních úrovních dle tlaků jednotlivých ministerstev bez jasné celkové koncepce, bez přesvědčivých důkazů, že desetileté investice se vyplatí zmařit, často bez náhrady. Samozřejmě je relevantní trvat na zefektivnění stávajícího modelu a zrušení zbytných nebo málo efektivních agend (k tomu je třeba revidovat, zjednodušovat a optimalizovat především obecně závazné právní předpisy). Rovněž je třeba připustit, že státní správa na úrovni obcí základního typu je někdy vykonávána nekvalitně, s malou četností a neefektivně a zřejmě by bylo racionální některé správní činnosti přesunout na obce II. typu.

V dnešní době však již dochází k odebírání důležitých kompetencí územních samosprávných celků, aniž by pro tento krok existovaly nějaké racionální důvody. Je nezbytné maximum výkonu veřejné správy v území realizovat prostřednictvím územních samosprávných celků a jeho orgánů v přenesené působnosti. Je třeba dokončit a naplnit hlavní cíle reformy veřejné správy, kterými jsou přiblížit výkon správních činností občanům (klientům, adresátům), předat výkon správních činností na územní samosprávné celky, omezit kompetence i kapacity (a tedy také počty zaměstnanců) ústředních orgánů.

Výkon správních činností dekoncentrovanými územními jednotkami ústředních orgánů by měl či vlastně musí plně respektovat územní uspořádání státu, resp. správní obvody (správní území) obcí II. a zejména III. typu i krajů.

Rozhodnutí Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky z roku 1999 ve věci koncepce veřejné správy je stále platné. Má-li být překonáno, potom by byla žádoucí široká politická dohoda, která by zajistila alespoň základní trvanlivost tak zásadních změn. Bylo by nutné koncepčně zcela jasně stanovit, kde a v jakém rozsahu bude státní správa vykonávána a má-li být zachována velmi široká škála odvolacích možností, která sama o sobě veřejnou správu prodražuje. Takové závěry však nelze učinit bez poctivých a hlubokých analýz, bez účasti všech zainteresovaných stran. Je však také otázkou, kdo a s jakým cílem bude posouzení zpracovávat. Snahy o reorganizaci veřejné správy ministerstvy by měly být pozastaveny do zpracování analýzy. Situace v oblasti sociální, jejíž dopady ze všech zamýšlených změn jsou nejvíce negativní, je však již zřejmě příliš daleko.

Na základě analýzy k dokončení reformy veřejné správy je smysluplné nastavit standardy veřejné správy a připravit návrhy jejího dalšího fungování.