Servis pro obce kraje Vysočina

V Brně dne 21. února 2013

Sp. zn.: 6052/2012/VOP/OR

Z podnětu Ing. V. L., ... a z webových stránek krajů a obcí za období od října do prosince 2012 jsem zjistil, že je rozšířenou praxí vyžadovat při výběrových řízeních na pozici ředitele/ředitelky příspěvkových organizací samosprávy (především obcí – s inzercí a podporou krajských úřadů) a dále také k aktu jmenování do funkce lustrační osvědčení nebo čestná prohlášení podle zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších právních předpisů (dále jen „lustrační zákon").

Jedná se převážně o pozice ředitelů/ředitelek mateřských škol, ale také jiných kulturních zařízení, jako jsou např. divadla, zámky nebo různé domy umění.

Tuto praxi ověřovala pracovnice mé kanceláře telefonicky u vybraných úřadů (krajských úřadů či magistrátů). Zaměstnanci personálního oddělení či školského odboru osloveného úřadu dokonce sami požadovali, abych jim pomohl bránit se vůči radě daného samosprávného celku (kraje nebo města), aby mohli postupovat v souladu s právní úpravou (jak uvedu níže) a nevyžadovali již lustrační osvědčení a prohlášení podle lustračního zákona.

Zjistil jsem tedy, že praxe nadužívání lustrací je podněcována zejména samosprávou, která k tomu je do určité míry tlačena médii a má pro to politické důvody (nikoliv právní).

Podle ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, je posláním ochránce působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy. Ochránce rovněž působí ve věcech práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminaci, a to nejen ve státní správě, ale také v samosprávě a v soukromém sektoru. Vzhledem k uvedeným zjištěním jsem se rozhodl zahájit šetření.

Z lustračního zákona nevyplývá povinnost vyžadovat lustrační osvědčení nebo čestné prohlášení na pozice ředitelů příspěvkových organizací samosprávy. Takový požadavek nemá oporu v lustračním zákoně, protože ustanovení § 1 lustračního zákona vymezuje pouze některé určitě funkce vybraných institucí, pro které jsou lustračním zákonem stanoveny další předpoklady k jejich výkonu a dále také k aktu jmenování do funkce[1]. Mezi těmito institucemi nejsou uvedeny příspěvkové organizace samosprávy, a ani nelze vymezený výčet institucí či funkcí výkladem rozšiřovat.

Důvodová zpráva k zákonu č. 422/2000 Sb., který byl novelou lustračního zákona, uvádí, že: „účelem zákona bylo a je chránit veřejný zájem spočívající v tom, že by určité důležité funkce ve státních institucích neměly vykonávat osoby, které spolupracovaly s komunistickým režimem..." Dále se zde zmiňuje, že: „znění lustračního zákona je poněkud zastaralé, protože užívá názvy federálních orgánů a institucí, zároveň byly ustaveny nově orgány a instituce, u nichž není jasně, jak má být zákon uplatněn." Předpoklady pro výkon určitých funkcí by měl upravit zejména zákon o státní službě, který by mohl mimo jiné nahradit lustrační zákon[2].

Nadto například pro pozici ředitelů/ředitelek mateřských škol nejsou kladeny takové požadavky ani zákonem č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších právních předpisů, ani prováděcí vyhláškou č. 54/2005 Sb., o náležitostech konkursního řízení a konkursních komisích, ve znění pozdějších právních předpisů.

Jsem toho názoru, že vyžadování lustračního osvědčení nebo prohlášení podle lustračního zákona při výběrovém řízení na ředitele/ředitelky mateřských škol a jiných příspěvkových organizací samosprávy je rovněž v rozporu s ústavními a mezinárodními principy zákazu diskriminace v přístupu k povolání z důvodu politického smýšlení, jak jsou zakotveny například v čl. 1 a 2 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 111 z roku 1958 o diskriminaci (zaměstnání a povolání),[3] dále v čl. 25 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech vyhlášeného ministrem zahraničních věcí vyhláškou č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.

Rovněž považuji uvedenou praxi v rozporu s principy dobré správy, jelikož se tímto nezákonným postupem zatěžuje nejen stát (Ministerstvo vnitra ČR při vydávání osvědčení), ale také jednotlivce, kterého tento postup obtěžuje a k jehož újmě je, má-li ještě hradit správní poplatek.

Mám-li rozvést svou úvahu, pak čl 1. Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 111 z roku 1958 o diskriminaci (zaměstnání a povolání) uvádí, že pro účely úmluvy výraz „diskriminace“ zahrnuje mimo jiné jakékoliv rozlišování, vylučování nebo dávání přednosti založené na rase, barvě pleti, pohlaví, náboženství, politických názorech, národnostním nebo sociálním původu, které má za následek znemožnění nebo porušení rovnosti příležitostí nebo zacházení v zaměstnání nebo povolání.

Podle článku 2 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 111 z roku 1958 o diskriminaci (zaměstnání a povolání) se každý členský stát, pro který je úmluva v účinnosti, zavazuje vyhlásit a provádět vnitrostátní politiku zaměřenou na „prosazování rovnosti příležitostí a zacházení v zaměstnání a povolání metodami přiměřenými i vnitrostátním podmínkám a zvyklostem tak, aby byla odstraněna jakákoliv diskriminace v tomto směru".[4] Výhrada z důvodu ochrany bezpečnosti státu je formulována v čl. 4 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 111 z roku 1958 o diskriminaci (zaměstnání a povolání), a to tak, že o diskriminaci se nejedná v případě opatření proti osobě oprávněně podezřelé, že se zabývá činností škodlivou pro bezpečnost státu, nebo o níž je prokázáno, že se zabývá takovou činností, za předpokladu, že taková osoba bude mít právo se odvolat k příslušnému orgánu zřízenému v souladu s vnitrostátní praxí.

Jestliže je tedy požadováno lustrační osvědčení nebo čestně prohlášení jako podmínka pro uzavření pracovního poměru jmenováním například ředitele/ředitelky mateřské školy, kromě toho, že tento požadavek nemá oporu v zákoně, lze jej shledat jako diskriminační znevýhodňující v oblasti přístupu k zaměstnání z důvodu politického smýšlení.

Pokud jde o Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, ve svém článku 2 odst. 1 stanoví, že každý stát, který je smluvní stranou paktu, se zavazuje respektovat práva uznaná v tomto paktu a zajistit tato práva všem jednotlivcům na svém území a podléhajícím jeho jurisdikci, bez jakéhokoli rozlišování podle rasy, barvy, pohlaví, náboženství, politického nebo jiného smýšlení, národnostního nebo sociálního původu, majetku, rodu nebo jiného postavení.

Podle č. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech má každý občan právo a možnost, bez jakýchkoli rozdílů uvedených v článku 2 a bez neodůvodněných omezení, vstoupit za rovných podmínek do veřejných služeb své země. A v článku 26 se prohlašuje, že „všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace". Zákon zakáže jakoukoli diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.

Vzhledem k tomu, že lustrační osvědčení je potvrzením skutečností o politické minulosti jednotlivce, resp. o jeho politických názorech a smýšlení, mám za to, že právě politické smýšlení je zde kritériem zapříčiňujícím odlišné zacházení. Schéma většiny právních úprav deklarujících rovnost na základě politického smýšlení je takové, že počítá s určitou zákonnou výhradou a omezením z důvodu ochrany veřejného pořádku a bezpečnosti státu. Pak je ovšem potřeba posuzovat vztah, resp.  konkurenci, zájmu na ochraně bezpečnosti státu a zájmu rovnosti bez ohledu na politické smýšlení při uplatnění práva na práci, konkrétně v přístupu k zaměstnání a povolání. Tyto zájmy je nutné poměřovat v konkrétním individuálním případě a pro účely normotvorby to lze činit také v určitě obecnější rovině.

V našem případě vyvstává otázka: Může být v roce 2013 ohrožena bezpečnost České republiky, získá-li práci na pozici ředitelky/ředitele mateřské školy osoba s komunistickou minulostí? Zde bych ještě poznamenal, že osvědčení a prohlášení podle lustračního zákona operují toliko s politickým smýšlením zastávaným v minulosti, a nevycházejí z aktuální situace. Podobně je potřeba si klást tuto otázku u všech dalších funkcí, zejména pokud jde o vedoucí pozice příspěvkových organizací samosprávy, jako jsou ředitelka/ředitel divadla, zámku, domu umění apod. Lustrace obecně mají tedy dočasný charakter s cílem ochrany mladé demokracie, a proto musí být neustále podrobeny konstantnímu přezkumu svého souladu s právní úpravou, především v ústavní rovině a s ohledem na naše mezinárodněprávní závazky.

Zodpovězení položené otázky je ve věci požadavku lustrací určováno mimo jiné rovněž časovým faktorem. Sice fakticky při výběrových řízeních ubývá osob, které by bylo možné takto prověřit, ale stále se lustrační zákon aplikuje a osvědčení se vydávají.

Omezím-li se ovšem při svém hodnocení pouze na výběrová řízení pro vedoucí pozice příspěvkových organizací samosprávy, nemá tento požadavek ani oporu v zákoně. Tím je takové jednání státu v rozporu se zásadou zákonnosti, vyjádřené jak v § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád[5], ve znění pozdějších právních předpisů, která se aplikuje jako obecné pravidlo na všechny postupy ve veřejné správě, tak v čl. 2 odst. 26 a čl. 47 Listiny základních práv a svobod, vyhlášené předsednictvem České národní rady č. 2/1993 Sb. (dále jen „Listina"). Zásada zákonnosti se uplatní i při výkonu samosprávy. Politické tlaky, jež územní samospráva zažívá, nemůže dle mého názoru přenášet na pracovníky úřadu a nemůže jimi potlačit existující práva či svobody nebo zasahovat bez zákonné opory, což se v daném případě děje. Takové jednání není výrazem právního státu, ale politického.

Na tomto místě bych rád k poměřování zájmů jednotlivce k přístupu k zaměstnání a k zájmu státu na své bezpečnosti citoval z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 9. 1995 ve věci Vogt versus Německo (7/1994/454/535). „Demokratický stát je oprávněn vyžadovat od státních zaměstnanců, aby byli loajální k Ústavním zásadám, na nichž je založen. (...) Paní Vogt byla učitelkou němčiny a francouzštiny na střední škole, na místě, které skutečně nenese s sebou žádná bezpečnostní rizika. Riziko spočívá v možnosti, že by v rozporu se zvláštními povinnostmi uloženými učitelům využila svého místa k indoktrinaci nebo výkonu jiného nevhodného vlivu na své žáky během vyučování. Avšak žádná kritika nebyla na ni namířena z toho důvodu... není žádný důkaz, že sama paní Vogt, byť mimo svou práci ve škole, skutečně pronesla protiústavní postoj... Posledním činitelem, který je třeba mít na paměti, je, že DKP (pozn.  Německá komunistická strana) nebyla Spolkovým Ústavním soudem zakázána, a že tudíž aktivity stěžovatelky v její prospěch byly zcela legální." Soud v dané věci konstatoval porušení čl. 10 (svoboda projevu) ve spojení s čl. 14 (zákaz diskriminace) Úmluvy o lidských právech a také porušení Úmluvy mezinárodní organizace práce č. 111.[8]

Podobně se otázkou vyváženosti zájmů zabývá rovněž odborná literatura,[9] v níž se uvádí, že není na první pohled zjevné, zda se jedná primárně o obranný mechanismus demokratického státního aparátu, či o druh potrestání osob.  Evropským soudem pro lidská práva byl v záležitosti lustraci řešen případ Turek proti Slovensku (rozsudek ze dne 14. 2. 2006, stížnost č. 57986/00), kdy soud shledal, že došlo k porušení práva na respektování rodinného a soukromého života a právo na spravedlivý proces, tj. čl. 8 a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o lidských právech, a bylo mu přiznáno zadostiučinění ve výši 8.000 EUR[10]. Pan Turek pracoval ve státní správě školství a z důvodu pozitivního lustračního osvědčení rezignoval na svou funkci, posléze v důsledku tlaků rozvázal pracovní poměr a našel si pracovní poměr daleko od svého bydliště, protože pro svou komunistickou minulost byl popotahován také mediálně.

Evropský soud pro lidská práva poukázal na Rezoloci[11] Parlamentního shromáždění Rady Evropy č. 1096 z roku 1996 o způsobech odtajnění dědictví minulých komunistických totalitních systémů, z níž plyne, že: „cílem lustrací byla ochrana nově vznikajících demokracií, nikoliv pomsta na lidech, kteří by byli tímto způsobem trestáni a u nichž by byla presumována vina. Ta může být zkoumána jedině na individuálním základě, přičemž musí být zajištěna možnost soudního přezkumu." Soud v případě pana Turka shledal, že trvající existence složky vytvořené STB k osobě pana Turka vedla k vydání pozitivního lustračního osvědčení a stále dopadá na stěžovatelův soukromý život. Slovenský lustrační zákon pozbyl účinnosti od 1. 1. 1997. Ve svém odůvodnění soud také zmínil, že hledisko bezpečnosti v případě lustrací je svou povahou zaměřeno zpět do komunistického období a není spojeno přímo se současným fungováním bezpečnostních služeb. Nadnesl rovněž otázku existence trvání veřejného zájmu na utajování dokumentů vytvořených komunistickými bezpečnostními službami.[12]

Působnost Evropského soudu pro lidská práva je dána především Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášenou Sdělením federálního ministra zahraničních věcí 209/1992 Sb., ve znění pozdějších protokolů (dále jen „Úmluva o lidských právech"). Úmluva o lidských právech obsahuje v článku 14 zákaz diskriminace[13] rovněž z důvodu politického smýšlení, ovšem zákaz diskriminace se vztahuje na práva a svobody přiznané Úmluvou o lidských právech. Nerovnost, kterou v aplikaci lustračního zákona ve vztahu k vedoucím pozicím příspěvkových organizací samosprávy spatřuji, je především v oblasti pracovněprávního vztahu (tedy zaměstnání a povolání). Není ovšem vyloučeno apelovat obecně na zákaz diskriminace z důvodu politického smýšlení ve vztahu k čl. 9 Úmluvy o lidských právech, který prohlašuje, že každý má právo na svobodu myšlení. Projevem svobody myšlení bez rozlišování z důvodu politického smýšlení by konečně byla nepodmíněnost pracovní pozice lustračním osvědčením či prohlášením podle lustračního zákona.“

Konečně v citovaných případech Sidabras a Džiautas proti Litvě Evropský soud pro lidská práva opřel zákaz diskriminace z důvodu politického smýšlení v přístupu k zaměstnání ve veřejných službách o článek 8 Úmluvy o lidských právech (právo na respektování rodinného a soukromého života), protože záležitost „měla do velmi významné míry vliv na jejich schopnost navazovat vztahy s vnějším světem a znamenala pro ně závažné problémy při opatřování prostředků obživy, se zjevnými důsledky i na užívání soukromého života".[15]

Z judikatury Ústavního soudu ČR bych poukázal jen na dva z významnějších nálezů, a to plenární nález Pl. US 9/07 ze dne 5. 12. 2001 a Pl. US 25/07 ze dne 13. 3. 2008, z nichž je zřejmý význam lustrací a současně také potřeba posouzení individuálních právem chráněných zájmů v konkrétním případě. Současně ústavní soud vyslovil názor, že je přesvědčen o dočasnosti takových opatření, jakými jsou lustrace. Nicméně konstatoval, že lustrace neomezují přístup jednotlivce k většině funkcí ve veřejně správě. Ústavní soud se vyjádřil, že nepovažuje současný stav lustraci za optimální, vyjádřil však naději v zákon o státní službě, který lustrace nahradí jinými mechanismy.

To vše uvádím hlavně proto, že existence lustračního zákona, resp. jeho účinnost v současné době, v roce 2013, je sporná. Tím spíše by nemělo docházet k jeho aplikaci v rozšířené podobě, nad rámec zákona. Zatím se na mě neobrátila žádná osoba, jež by byla tímto způsobem poškozena, pokud jde o ředitele/ředitelky příspěvkových organizací samosprávy (výjimkou je níže citovaný případ znalce). Ovšem má zjištění o praktikách úřadů a samosprávy to dokládají. Jak jsem již zmínil úvodem, věc jde dokonce tak daleko, že se na mě neformálně obracejí samotní pracovníci úřadu (krajského a magistrátu), abych jim pomohl čelit nátlaku samosprávy (rady města či kraje), jež na jejich argumentaci o nezákonnosti požadavku lustračních osvědčení či prohlášení podle lustračního zákona nechce slyšet. Praxe ovšem není zcela jednotná, v některých krajích již bylo od požadavku upuštěno.

Již dříve jsem se tématem lustraci zabýval v oblasti státní správy soudů, resp. znalců a tlumočníků (sp. zn. 5364/2010/VOP/PJ)[16], kdy předseda krajského soudu vyžadoval pro jmenování soudním znalcem lustrační osvědčení. Vyslovil jsem podobné názory, že tento požadavek nemá oporu v zákoně.

Daně téma přednesla toho času bývalá vedoucí odboru právního mé kanceláře Mgr. Kateřina Valachová, Ph.D., na pravidelném setkání ředitelů krajských úřadů dne 7. prosince 2012 a ředitelé jí přislíbili spolupráci. Podklad pro poradu ředitelů krajských úřadů přikládám ke zprávě. Proto jsem se rozhodl opět své závěry shrnout v této zprávě a zajistit nápravu nezákonného stavu prostřednictvím Ministerstva vnitra a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ve vzájemné součinnosti.

Doporučuji upustit od nezákonné praxe, tedy nadále již nepožadovat lustrační osvědčení a prohlášení podle lustračního zákona pro funkce ředitelů/ředitelek příspěvkových organizací samosprávy, zejména pokud jde o ředitelky/ředitele mateřských nebo základních škol.

Uvítal bych, kdyby ministr vnitra a ministr školství, mládeže a tělovýchovy ve věci lustraci spolupracovali a oslovili ještě ředitele krajských úřadů, aby tito:

Očekávám, že poté budu ze strany ministrů (ve vzájemné koordinaci) informován do 30. dubna 2013 písemně ke sp. zn. 6052/2012/VOP/OR, podle ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů:

Šetření ve věci uzavírám touto zprávou, jež shrnuje mé dosavadní poznatky. Tato zpráva bude po vyjádření ministra školství, mládeže a tělovýchovy a ministra vnitra podkladem pro mě závěrečné stanovisko ve věci.

Právní závěry v této věci se staly součástí mé souhrnné zprávy o činnosti za rok 2012 pro Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR podle ustanovení § 23 zákona o veřejném ochránci práv.

JUDr. Pavel Varvařovský v. r.
veřejný ochránce práv
(zpráva je opatřena elektronickým podpisem)